Sytuacja prawna sygnalisty, czyli whistleblowing po polsku

Nadal nie milkną echa nad rządowym projektem ustawy o jawności życia publicznego i przepisów wprowadzających do polskiego porządku prawnego instytucję sygnalisty. Instytucja ta była znana w polskim prawie, ale do tej pory nie została unormowana. Nie dziwi zatem, że pierwsze próby uregulowania sytuacji prawnej sygnalisty budzą pewne kontrowersje.

Sygnaliści w prawie międzynarodowym

W niektórych porządkach prawnych sytuacja prawna sygnalisty jest od dawna uregulowana. Prawo międzynarodowe określa sygnalistę jako osobę, która zgłasza lub ujawnia nieprawidłowości zachodzące w jej miejscu pracy, mogące godzić w interes publiczny. Powinna ona, w ramach podjętej współpracy z wymiarem sprawiedliwości, podlegać szczególnej ochronie prawnej. Właśnie ta należyta ochrona jest od lat przedmiotem rekomendacji i prac instytucji unijnych oraz ONZ.

Kraje zachodnie stworzyły mniej lub bardziej rozbudowane ramy prawne, którym podlegają „whistleblowerzy”. Wzorcowa nadal pozostaje brytyjska ustawa o ujawnianiu informacji w interesie publicznym (Public Interest Disclosure Act). Ma ona charakter całościowy, kompleksowo chroniąc sygnalistów, przez co – wg ekspertów – jest bardziej skuteczna. W Stanach Zjednoczonych dla sygnalistów przewidziane są zachęty o charakterze finansowym.

Apele o uregulowanie sytuacji sygnalistów w Polsce

O wprowadzenie ochrony prawnej sygnalistów w Polsce walczą od lat instytucje pozarządowe i Rzecznik Praw Obywatelskich. Jak wynika z badań Fundacji im. Batorego, wiedza na temat sygnalistów w Polsce opiera się w większości na negatywnych stereotypach. Pracodawcy widzą w nich głównie kolejną uprzywilejowaną grupę pracowników, która „usztywni” rynek. Eksperci dostrzegają potrzebę zmian, choć według niektórych mocno niedopracowane są proponowane krajowe unormowania prawne, którym sygnaliści mieliby podlegać. Rodzą bowiem ryzyko większego zagrożenia, aniżeli realnej pomocy.

Jakie uregulowania proponuje projekt?

Największą wadą projektu ustawy jest niewątpliwie zawężony katalog spraw, co do których, w przypadku ujawnienia nieprawidłowości, sygnaliści podlegaliby ochronie. Projektodawca zawarł w niej jedynie konkretne przestępstwa, min. o charakterze korupcyjnym, np. łapownictwo czy gospodarczym, np. pranie brudnych pieniędzy. Tymczasem, zgodnie ze standardami międzynarodowymi,  zakres tych spraw musi być możliwie szeroki.  Sygnaliści powinni być chronieni zawsze, gdy ujawnią działania lub zaniechania zagrażające lub szkodzące interesowi publicznemu.

Zgodnie z obecnym projektem, sygnalista nie będzie podlegał ochronie, jeśli ujawni nieprawidłowości opinii publicznej. Projektodawca nie przewidział także żadnych uregulowań dotyczących tzw. zgłoszeń wewnętrznych  (w ramach struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa). Co do zasady, to właśnie wybór tej drogi zgłaszania nieprawidłowości jest najbardziej zalecany, pod warunkiem, że będzie ona działać właściwie. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, w której sygnalista, z uwagi na brak skutecznego mechanizmu kontrolnego w ramach instytucji, decyduje o poinformowaniu opinii publicznej o nieprawidłowościach. Biorąc pod uwagę orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, niezapewnienie ochrony takiej osobie może stanowić naruszenie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Ochrona sygnalisty

Środkiem ochrony projektodawca uczynił zakaz rozwiązania z sygnalistą umowy o pracę (czy odpowiednio innego stosunku umownego), a także zakaz pogorszenia warunków wynikających z takiej umowy. Zastrzeżenia budzi jednak niedoprecyzowany przepis art. 63 ust. 2-3 projektu ustawy. Nie wskazuje on żadnych przesłanek, na podstawie których prokurator zezwala pracodawcy na takie działanie. Decyzja prokuratora w tym przedmiocie ma charakter całkowicie dowolny i uznaniowy. Nie będzie także podlegała żadnej kontroli sądowej. Projekt pomija regulację innych potencjalnych zachowań odwetowych w stosunku do sygnalisty. Także i w prawie pracy są w tej kwestii poważne luki, bowiem sygnalistów ustawodawca zupełnie pominął. Jak ukazują badania, sądy pracy traktują wątek sygnalizacyjny jako poboczny, nie mający znaczenia dla procesu.[1] Rozpatrują sprawę w granicach przyczyn podanych przy wypowiedzeniu. Wszystko to sprawia, że ochrona przewidziana w takim kształcie ma charakter iluzoryczny.

Jak oceniany jest projekt?

Krytyczne uwagi ekspertów co do treści projektu ustawy w zakresie próby unormowania ochrony prawnej sygnalistów wydają się być zasadne. Tak wysoce niedopracowana regulacja nie będzie zachęcała do informowania o nieprawidłowościach i zagrożeniach dla interesu publicznego. Projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wskazał, że celem wprowadzenia ochrony sygnalistów jest przeciwdziałanie praktykom korupcyjnym w sferze gospodarczej, jak i w życiu publicznym. Jednak obecny kształt tej ochrony jest niewystarczający. Na podstawie proponowanych rozwiązań nie można w żadnym wypadku rozsądnie przewidzieć, czy status sygnalisty w ogóle się otrzyma. Zaś w przypadku jego przyznania – na jak długo. Skutek może być zatem odwrotny od zamierzonego. W sytuacji, w której przewidziana ochrona przed odwetem pracodawcy czy kontrahenta jest jedynie częściowa, będzie skutkowała rezygnacją z próby ujawnienia informacji.

[1] A. Wojciechowska-Nowak, Ochrona prawna sygnalistów w doświadczeniu sędziów sądów pracy. Raport z badań, Warszawa 2011, s. 95–97.

Share This:

Dodaj komentarz